Развитие системы таможенных органов России тесно свя­зано с решением управленческих проблем, ибо управление всегда начинается с установления четких взаимосвязей между отдельными звеньями той или другой организации, распределе­ния между ними прав и ответственности. Организационное оформление этих вопросов предполагает разработку оптималь­ной организационной структуры управления таможенными ор­ганами.

Под организационной структурой управления чаще всего понимают упорядоченную совокупность элементов иерар­хической системы управления и их взаимоотношений друг с другом, обеспечивающих развитие этих элементов как единого целого.

При анализе организационных структур управления в них, как правило, выделяются следующие элементы: звенья управле­ния, уровни управления и взаимоотношения.

К звеньям управления в системе таможенных органов относятся: ГТК России, управления и самостоятельные отделы ГТК России, РТУ, отделы РТУ, таможни, отделы таможен, та­моженные посты и отдельные специалисты, выполняющие соот­ветствующие профессиональные или управленческие функции. Эти звенья управления находятся на соответствующих уровнях иерархии управления.

Под уровнем управления понимается совокупность зве­ньев управления, занимающих определенную ступень в системе управления организацией.

Структура управления в единой системе таможенных орга­нов состоит из четырех уровней: ГТК России, РТУ, таможни, таможенные посты.

При этом чаще всего могут рассматриваться следующие каналы управленческих взаимоотношений: 1) ГТК России — РТУ; 2) РТУ — таможня; 3) начальник таможни — отделы та­можни; 4) отдел таможни — отдел таможни; 5) таможня — та­моженный пост; 6) таможенный пост — таможенный пост; 7) таможня — таможня; 8) ГТК России — таможня.

В центре таких взаимоотношений — таможня с ее началь­ником, отделами и таможенными постами. Это не случайно, ибо здесь решаются основные вопросы таможенной деятель­ности.

В рамках структуры управления протекает управленчес­кий процесс, между участниками которого распределены зада­чи и функции управления, а следовательно — права и ответст­венность за их выполнение. С этих позиций организационную структуру управления можно рассматривать как форму разде­ления и кооперации управленческой деятельности, в которой происходит процесс управления, направленный на достижение поставленных целей.

Между звеньями и уровнями управления в таможенных органах складываются следующие виды взаимоотношений:

• Вертикальные управленческие отношения (ГТК — РТУ; РТУ — таможня; начальник таможни — отделы таможни; та­можня — таможенный пост; ГТК — таможня);
• Горизонтальные управленческие отношения (РТУ — РТУ; отдел таможни — отдел таможни; таможенный пост — таможенный пост; таможня — таможня);
• Диагональные управленческие отношения (пост — взаи­модействующая таможня отправления или назначения; тамож­ня — взаимодействующее РТУ другого региона; отдел ГТК — взаимодействующее Управление ГТК РФ).

Рассмотрим эти взаимоотношения несколько подробнее.

Вертикальные отношения предполагают прежде всего взаимоотношения между руководителями и его подчиненными, когда часто вырисовывается так называемая линейная суборди­нация: все нижестоящие по уровням управления звенья нахо­дятся в подчинении у руководителя, находящегося на более вы­соком уровне управления. Это так называемые линейные отно­шения.

Вертикальные отношения в системе таможенных органов существуют не только между линейными звеньями организа­ционной структуры, но и между функциональными звеньями, связанными отношениями субординации. Такие взаимоотноше­ния проявляются тогда, когда, например, управленческие зве­нья, предназначенные для выполнения определенной функции управления, реализация которой является их профессиональной (служебной) деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном (по роду профес­сиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышесто­ящего управленческого звена. Например, начальник отдела кадров таможни находится в линейном подчинении (вертикальные линейные взаимоотноше­ния) у заместителя начальника таможни по работе с личным составом, у начальника таможни и у других вышестоящих ли­нейных руководителей.

Управленческое воздействие со стороны этих линейных ру­ководителей на начальника отдела кадров таможни является выражением линейной субординации, их решения для него носят обязательный характер.

В функциональном же подчинении (вертикальные функцио­нальные взаимоотношения) начальник отдела кадров таможни находится у начальника отдела кадров РТУ, а также у началь­ника Управления кадров и учебных заведений ГТК России. Здесь уже управленческое воздействие больше носит рекомен­дательный характер. Одновременно с этим тот же начальник отдела кадров таможни является линейным руководителем по отношению к сотрудникам своего отдела.

Таким образом, приведенный пример показывает сложную иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института советников и помощ­ников под началом линейного или функционального руководи­теля. Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке рекомендаций и советов.

Но вместе с тем им предоставляются порой определенные права и полномочия. Например, советнику (консультанту) ли­нейного руководителя может быть разрешено вступать в отно­шения с начальниками отделов того же подразделения от имени и по поручению линейного руководителя, выражая волю и желания последнего. В этом случае помощник осуществляет полномочия, которыми обладает линейный руководитель. Не располагая лично этими полномочиями, помощник не принима­ет решения, но его обязанность состоит в предоставлении реко­мендаций своему непосредственному руководителю по тем или иным оперативно-служебным вопросам. Поэтому к его мнению начальники отделов могут отнестись как к возможному мнению начальника управления.

Это хороший метод обучения и подготовки из помощников будущих руководителей, способ экономии рабочего времени высшего звена руководителей, освобождение их от рутинной, чисто административной работы.

Горизонтальные отношения могут быть двух категорий- Во-первых, коллегиальные — отношения между сотрудниками одного отдела, находящимися в подчинении у одного начальника. Во-вторых, параллельные — отношения между сотрудниками разных отделов, занимающими одинаковое положение в организации, у которых возникает необходимость обмена информацией, идеями и мнениями (например, такие каналы горизонтальных параллельных взаимоотношений, как отдел таможни — отдел таможни, таможенный пост — таможенный пост, таможня — таможня).

Диагональные отношения — это отношения, возникающие между звеньями управления, находящимися на различных уровнях системы управления, не состоящими в отношениях прямого подчинения, но взаимодействующими между собой во исполнение решений вышестоящих уровней. Примерами таких отношений являются взаимное информирование при доставке товаров, направление запросов, обязательных для исполнения, по вопросам осуществления правоохранительных функций и т.п.

Если в организации (службе, системе органов и т.п.) наблюдаются только линейные взаимоотношения, то организационная структура управления в ней называется линейной. Если же на линейные взаимоотношения накладываются функциональные, то организационная структура управления в такой организации называется линейно-функциональной или просто функциональной. В последнем случае подразумевается, что линейные взаимоотношения и линейные структуры управления всегда при этом присутствуют естественным образом.

Аналогично при создании в рамках линейной структуры управления института помощников и советников, которые готовят соответствующие рекомендации руководителю, организационная структура управления получает название линейно-штабной.

Линейная и функциональная организационные структуры управления наиболее характерны для вертикальных управленческих взаимоотношений.

Опора в управленческой деятельности на развитие горизонтальных взаимоотношений чаще всего приводит к так называемым программно-целевым (матричным) организационным структурам управления. В данных структурах вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели рассматривается не с позиции иерархии подчинения, а с точки зрения достижения той цели, которая предусмотрена программой.

В качестве примера стихийного программно-целевого образования можно назвать оперативную группу, создаваемую в таможенном органе для выявления контрабанды или предупреждения других нарушений таможенной границы.

Сочетание рассмотренных структур управления порождает так называемую смешанную организационную структуру управления, характерную для единой системы таможенных органов Российской Федерации. Рассмотрим характеристики этих структур несколько подробнее.

В числе преимуществ линейной организации многие авторы чаще всего выделяют:

• Ярко выраженную систему вертикальных связей.
• Ответственность, установленные обязательства.
• Четкое распределение обязанностей и полномочий.
• Оперативный процесс принятия решений.
• Простоту в понимании и использовании указаний.
• Возможность поддерживать необходимую дисциплину.

Этот тип управленческой структуры ведет к формированию стабильной и прочной организации.

К недостаткам линейного построения организационной структуры управления относятся: негибкость, жесткость; неприспособленность к дальнейшему росту организации; тенденциозность и волокита при рассмотрении вопросов, в решении которых задействованы несколько подразделений (по горизонтали); повышенная зависимость результатов работы от личных и деловых качеств руководителя.

Преимущества линейно-штабной организационной структуры управления в том, что при ее использовании достигаются: более глубокая подготовка решений и планов; освобождение линейных руководителей от более глубокого анализа проблем; возможность привлечения консультантов и экспертов.

Недостатками линейно-штабной структуры управления являются: недостаточно четкая ответственность штаба; появление тенденций к чрезмерной централизации.

Создание линейно-штабных структур есть первый шаг к функциональной специализации в управлении. Функциональная организационная структура управления требует создания подразделений для выполнения определенных функций на всех уровнях управления.

Функциональная специализация аппарата управления, а именно ей в последнее время начинают уделять все большее внимание в таможенных органах, повышает эффективность его деятельности. Вместо универсальных руководителей, которые должны разбираться в особенностях всех функций управления, появляется штат специалистов, имеющих высокую компетент­ность в своей области и отвечающих за определенное направ­ление деятельности- Так появляются функциональные службы, к которым в таможенных органах можно отнести кадровую службу (Управление кадров и учебных заведений ГТК РФ, от­делы кадров и отделы подготовки кадров таможенных органов), финансовые службы, службы по борьбе с таможенными право­нарушениями, службы материально-технического снабжения и др. В этих условиях приобретает важное значение функция управления деятельностью руководителей служб, т. е. организа­ция межфункциональной координации управленческой деятель­ности.

К преимуществам функциональной организационной структуры управления можно отнести то, что она освобожда­ет линейных руководителей от решения некоторых специаль­ных вопросов; создает основу для использования в работе кон­сультаций опытных специалистов; уменьшает потребность в специалистах широкого профиля.

К общим недостаткам такой структуры управления относятся: усложнение взаимосвязей; ухудшение координации; проявление тенденции к чрезмерной централизации и двойному подчинению сотрудников.

Программно-целевая организационная структура управ­ления позволяет руководителю, ответственному за достижение поставленной цели, подчинить всех исполнителей, независимо от того, в каком подразделении они выполняют основную рабо­ту. По окончании работы все исполнители возвращаются в со­став своих подразделений.

Создание программно-целевой структуры в таможенных ор­ганах считается целесообразным в случаях, когда в сжатые сроки необходимо создать оперативные группы для освоения новых технологий служебной деятельности, внедрения различных усо­вершенствований быстрого реагирования на изменения внеш­них и внутренних условий.

Преимущества программно-целевой структуры управле­ния: лучшая ориентация на цели конкретной служебной дея­тельности; более эффективное текущее управление; более гибкое использование специальных знаний и компетентности отдель­ных исполнителей; развитие у работников навыков принятия решения, профессиональной и управленческой деятельности (в виду относительной автономности оперативных групп); улучше­ние контроля за выполнением отдельных задач служебной дея­тельности; возможность применения эффективных методов пла­нирования и управления.

Недостатками программно-целевой системы управления являются: необходимость постоянного контроля за "соотноше­нием" сил между задачами управления по целям и функцио­нальным предназначениям подразделений; затруднения с уста­новлением четкой ответственности за работу по заданию под­разделения и выполнение функций по решению целевой задачи (наличие негативных явлений, связанных с двойным подчине­нием); возможные нарушения установленных правил работы, принятых в линейных и функциональных подразделениях, из-за длительного отрыва от них сотрудников, участвующих в работе целевых рабочих групп; необходимость адаптации сотрудников к новым условиям и приобретения ими навыков, необходимых для эффективной работы в составе оперативных групп; возмож­ность возникновения конфликтов между руководителями ли­нейных и функциональных подразделений и руководителями оперативных групп. Смешанные организационные структуры управления не лишены положительных сторон и недостатков всех назван­ных выше структур.

Анализ сложившихся в системе таможенных органов орга­низационных структур управления позволяет сформировать следующие требования к ним.

1. Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения в таможенных орга­нах создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо служебной функции заведомо будет более высо­кой по сравнению с эффективностью осуществления этой функ­ции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Так, создание в таможнях отделов по борьбе с контрабандой нарко­тиков призвано повысить эффективность деятельности таможен в этом плане по сравнению с тем периодом, когда она осущест­влялась сотрудниками различных служб и подразделений.

Осуществляемые контроль и стимулирование работы со­трудников должны требовать минимальных усилий и экономи­ческих затрат.

Организационная структура управления должна способст­вовать самоконтролю и наличию у работников внутренней мо­тивации, т. е. минимальное количество сотрудников должно тратить время на организационно-управленческие вопросы.

Если в любой организации часть усилий управленцев и рядо­вых работников так или иначе приходится направлять "во­внутрь", то эти затраты должны быть как можно меньше. Орга­низация, которая работает только на саму себя, так же невоз­можна, как невозможен вечный двигатель.

Что же способствует формированию экономичности орга­низации? Прежде всего необходимо, чтобы оргструктура разви­валась и оформлялась не сама по себе, а в процессе развития деятельности. Оргструктуру можно уподобить приводному ремню, превращающему деятельность в результат (а не в псев­дорезультат).

2. Ясность. Каждое подразделение таможенного органа, каждый сотрудник должен четко знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а также кто принимает управ­ленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с просто­той. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными.

Структура, не обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую расходовать время, раздража­ет их, задерживает принятие решений.

3. Определенность. Оргструктура должна помогать каждо­му сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до нижестоящих.

4. Управляемость. Оргструктура должна облегчать процесс принятия решения. В плохой оргструктуре решения принима­ются "сверху-вниз" в хорошей — "снизу-вверх".

5. Устойчивость. Оргструктура одновременно должна быть стабильной. То есть она должна "работать", какие бы бури ни бушевали вокруг. Каждый работник нуждается в наличии опре­деленного круга общения, где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во вре­мени и способностью к самообновлению и саморазвитию. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и лич­ностного развития специалистов, новых лидеров.

6. Гибкость. Понятие гибкости появилось лишь в послед­нее время и характерно для открытых социальных систем.

Организационная структура управления, даже самая боль­шая и сложная, не должна быть "застывшей", раз и навсегда определенной. Гибкость структуры дает возможность органи­зации (предприятию) быстрее реагировать на изменения внеш­них условий и приспосабливаться к ним. Разумеется, это не означает, что любое незначительное изменение должно приво­дить к пересмотру всей структуры. В этом далеко не всегда есть необходимость, например в промышленной фирме, выпус­кающей хлебобулочные изделия. Отметим, что ряд фирм вооб­ще могут не иметь четко определенной неизменной структуры. Такие фирмы работают по принципу ВТК (временных творчес­ких коллективов).

7. Производным от устойчивости и гибкости является такой показатель организационных структур управления, как гомеостатичность, т. е. способность системы вырабатывать автома­тические реакции по поддержанию внутреннего равновесия. Чем меньше в структуре возникает отклонений из-за различно­го рода "разовых" возмущений, тем эта структура устойчивее. В то же время структура должна учитывать динамические усло­вия своего развития и совершенствоваться "по большому счету", т. е. видоизменяться при существенных, неслучайных, больших, многократных и однотипных разовых возмущениях.

8. Чем сложнее структура, чем больше ветвей в ней, тем большую роль в управлении начинают играть следующие фак­торы:

• Передача полномочий. Начальник таможни, напри­мер, отвечает за деятельность всего таможенного органа. Одна­ко он вынужден передавать часть функций заместителям на­чальника таможни, начальникам отделов таможни и начальни­кам таможенных постов. Те, в свою очередь, перепоручают ре­шение частных задач группам подчиненных или конкретным специалистам таможенного дела, которые отвечают перед ними за выполнение этих задач;
• Координация. Чем большее число специалистов участ­вует в выполнении поставленной задачи, тем более согласован­ными должны быть их усилия. Здесь и передача информации с одного уровня на другой, и обмен информацией по горизонтали;
• Компетентность. Круг ответственности каждого со­трудника таможенного органа должен быть строго определен. Компетентность руководителя проявляется в том, как он может организовывать работу своего подразделения или таможенного органа в целом. Руководитель должен быть уверен в компетент­ности своих сотрудников;
• Централизация. Чем больше функций и непосредст­венно подчиненных специалистов находятся "в руках" началь­ника таможенного органа (подразделения), тем больше степень централизации его управленческой деятельности. Каждый ру­ководитель совместно с нижестоящими звеньями структуры управления должен определить для себя, какой объем полно­мочий остается за ним, а какой передается нижестоящим зве­ньям.

Необходимо при этом отметить, что наряду с рассмотрен­ными формальными (официальными) существуют неформаль­ные (неофициальные) структуры. Они больше характерны для низовых звеньев структур управления, где официальная струк­тура — это только "часть айсберга", которая видна; 9/10 этого "айсберга" составляют личные взаимоотношения сотрудников. Они невидимы, "находятся под водой" и являются неофициаль­ной структурой организации.

Поэтому руководители любого уровня должны уметь "стро­ить" двойную структуру своей организации: материальную (орга­низационные структуры управления) и психологическую (превра­щение различных звеньев организационной структуры в коллек­тивы, обеспечение высокой мотивации сотрудников, предупреж­дение и регулирование конфликтных состояний и т.п.).

Иными словами, задача руководителя сводится не только к тому, чтобы "усадить в одну лодку" сотрудников, но и со­здать необходимые условия для того, чтобы они могли чувство­вать себя членами данного коллектива. Естественно, что реше­ние этой задачи во многом зависит от взглядов руководителя на управленческий процесс, от развития у него так называе­мого управленческого мышления, умения строить отношения с подчиненными, а также решения других управленческих во­просов.

Назад в раздел